刘备微笑着，回答：“别人也许难以做到这点，我青州做到这点，轻而易举。青州各县郡皆有武馆设立，习武之人比比皆是。另外，青州每年都进行农牧节表演、比赛；军中，还有我们培养地士官。
“我准备，正式授予每年筛选出的最勇武的人‘武士’待遇，让他们享受与文士同等的待遇，获得同等的参政、做官机会。同时，今后青州政府官员里面，正式划分成文官、武官两大体系。彼此各有自己的考核升迁制度。武官可以从事文官职业，文官吗，必须经过军校学习，通过考核，才能担任武官职位，然后按武官地考核升迁体制升迁。
“我打算各部队考核时，本着‘第一头排’的规律，战功依次向下递减。也就是说，有了战功，排列在点阵最前方的勇士获头功，次排最多获得‘半功（一半功劳）’，依次向下递减。然后，士兵将官各凭战功累积，获得升迁机会。
“如此，我们筛选出的那些最勇武的人，不经过文化考核，就授予他们‘武士’的称号，由此，直接获得等同于尉官的级别待遇。这样一来，可以让很多不识字却有勇力地人获得发展的机会――荣誉加利诱，不愁没人抢着当头排‘武士’。”
卢植赞赏的点头，众元老随之附和。
刘备续道：“还有经过这次战争，我发现骑兵对阵步兵，有着天然的优势。与其花费很大精力钱财，训练出与骑兵抗衡的步兵，不如直接训练骑兵。青州，有着天然的骑兵优势。马车的大量使用，使青州人皆擅使用畜力，也皆有养马的习惯。出云辽西又是出产良马的大草原，我们可以大量组建骑兵。
“我建议，出云元老院颁布禁令，今后禁止阉割马匹，连战马也不许阉割。良马都登记在册，准许马匹自由交易。战士们饲养马匹，政府可以不拨给费用，但给予减税的待遇。每月举行一次赛马大会、马术表演等等，让养马的人可以从比赛中获得收入，维持饲养。
“有爵位的人，遇到战争必须尽提供战马的义务。准许有爵位的人分封自己的下臣，分担养马的费用。这个下臣嘛，战争来了必须承担骑马上阵的义务，就称为‘骑士’吧，算是士族的一支，归入武士行列。各级爵位不同，分封的下臣数目不同。
“如此，我们藏兵于民，一旦战争动员，青州就会成为万骑之国，上万骑兵呼啸而过，谁能抵御？”
刘备说完，低声嘟囔道：“也许，每月策划一场马球比赛更好。对了，马球比赛，既有急速冲撞，躲闪，又有快马冲刺，身体还需要配合做出各种动作，可以说集马术之大成。若准许售门票，搞奖金，也算是增加了青州的娱乐项目，更佳。”
这嘟囔声很小，卢植听不到刘备的盘算，只见他放下捋着胡子的手，烦恼地插话说：“玄德呀，正事说完了吗？我有几句不算正事的正事，想问问你？各位元老，你们没事可以走了。”
青州元老轰然而散，卢植深深地坐在椅子上，陷入了沉思。
等人都走尽，卢植摆手命令侍卫把手门口，唤过刘备，迫不及待地问：“玄德，你把我从前线唤来，让我坐这个首席元老，刚才，我一直坐在这里琢磨，这个元老院是做什么用的？下情上达嘛，春秋时，各国都有特设的观风使，采集民俗，传达民意。你这个元老院，算是观风使嘛？不像。
“你为国事征战在外，国事也。回来后，为什么需要特地召开这个元老会，向元老们汇报战事。国事，需要向百姓汇报，获得百姓的首肯吗？自古以来，没有这个道理。
“这话，我憋了很久，相信各位元老也有同样的疑惑，元老院到底起什么作用？”
刘备叹了口气――是时候明确元老院的定位了，定位不清，元老们不知所从，最后，必然流于形式。
“备在辽东游学时，辽东险恶之地，单独一个部族，一个县乡抵御不了接连不断的劫掠，故此，创立了这个元老院组织，各县乡五年推举一次，每次推举一人来元老院参政，遇有劫掠，由元老商议战略，决定各部族县乡出兵的多少。以此共搞外侮。而选出的元老，代表本县乡的利益，决定大家共同实行的政策、税率、律法等等。
“自黄巾祸起，各地乡绅结寨自保，这种情况，和辽西出云初创时一样，仅*官府一已之力，对抗四起的盗匪，力所不能及也。故此我把乡绅们聚拢在一起，相互守望。青州五年无税，五年来，若不是乡绅们自己管理自己，没有岁入的青州官府也没有财力，管辖青州全郡。
“如今，黄巾祸息，按照一般常理，是该解散元老院，把他们重新纳入到官府的管理中，然而，新的局面又出现了，元老院还不到解散的时候。
“这个新局面就是，我们马上要面临辽东归顺的情况。辽东归顺，我们又要接纳很多新部族，要想和这些部族长久和睦相处，就必须知道他们的感受，知道他们的意见。另外，依附我们的五大部族，随我们在中原流血流汗，付出了很多代价，我们也必须倾听他们的声音。
“最重要的是，我和辰韩国王约定，建立邦联盟友关系，如今，约定时间已到。还有，这次我与曹孟德签订了《互市通商协定》，青州，必须尽快公布自己的邦联体系，确定与盟友间的关系。这时，元老院，就是城邦代表，表达自己的意思的场所。”
29
大汉历396年（初平元年、公元190年）四月十日（阴历），时间进入了夏季，炎热的天气不适合披甲作战，各地的战事都陷于停顿。
虎牢关前，袁绍顿兵，前后不得。太谷城，孙坚才经过袁术不供粮草的待遇，小心整顿兵甲，消化太谷城所获。造反的白波军首领郭太（锅台）与百败将军、董卓女婿牛辅战于河东安邑，双方相持不下打成平手，也陷入了冷战对峙状态。
此战，也是牛辅仅有的未败之战。
乘着战事未开的短暂平静，董卓搜罗洛阳的所有铜器，将之融化铸成一种劣质无文无郭小钱，钱币史上，把它称为无文小钱。严格的说，这种无文小钱只是一个圆形金属板，董卓却废除汉代通行的五株钱，下令拿这种金属板当作五株钱。从此，货币混乱，民间私铸无文小钱风气浓厚，物价飞涨。洛阳地区，谷物每石卖到了10无文小钱。
同期，幽州刘虞治下，谷物每石30钱（五株钱），公孙瓒治下，谷物每石50钱（五株钱），青州，谷物每石22钱。北方的冀州并州司隶地区，为谷物价格太高烦恼，青州，却为谷*伤农忧虑。天下诸侯，皆垂涎青州富饶。青州大地，风雨欲来。
孙策与周瑜到驿馆稍加休息，联袂来到广饶城主府拜访。
诺大的城主府冷冷清清，刘备本来没雇佣多少仆役，府上的佣人多数是黄莺陪嫁地家奴。两位夫人到了东莱疗养，仆役们随之而去。寄居在府中的张飞、关羽最近成了家，各自搬出城主府。而太史慈统领狼骑隐秘地向乐安运动，也不在府上。府内主薄简雍参加元老会未归，城主府空空荡荡。这时，府内大堂前台阶上跪坐的刘浑，显得格外醒目。
府上，剩余不多地仆役都在围着刘浑伺侯，那架势，似乎是近日实在闲得发慌，只好把多余的精力发泄到刘浑身上。
孙策进入府内时，虽然仆役们一再说明：主人开会未归，客人最好是回头拜访。然而，出于强烈的好奇心，孙策决定待在府内等候，也顺便看看刘浑的命运。
刘浑双手被捆着，心安理得的享受仆役们的喂食，见到孙策在自己身边徘徊，随示意孙策走近，询问道：“你来找我父亲吗？”
孙策恭敬的回答：“我受父亲所托，前来拜访青州牧，玄德公。”
刘浑大包大揽地说：“那就是我父亲啊，你何事求他？”
孙策犹豫了一下，周瑜走进他身边，按住他地肩膀，插话说：“我等预与玄德公商讨国家大事，怎会说与你这小孩听。”
刘浑不屑的撇撇嘴：“我虽年幼，却有大志。不久前，我才为父亲打下了半个辽东郡，然，偶有小错，在此受罚。我看你们年龄与我相仿，不知你们几人拓地几何？”
孙策怒火上涌，却又哑口无言。
刘浑接着续道：“本来看在你们与我年纪相仿，打算帮你们一把，谁知道你们这么不识相。”
刘浑进一步威胁道：“好可笑，两个小人还想与我父亲谈什么国家大事？别看我正在受罚，得罪了我，让你们成事，我或许办不到，但让你们的事办不成功，我最拿手。”
周瑜抢先一步，用身子遮住孙策，轻柔的问：“刘公子，需要我们做什么？”
刘浑漫不经心的说道：“你身后的那个傻孩子，手里的剑不错，拿来我看看。”
孙策呛哴一下抽出宝剑，沉声说：“剑在此，我也在此。”
刘浑毫不理会孙策的邀斗，大大咧咧地说：“剑好，人不好。你用此剑杀过人吗？”
孙策昂声回答：“我正欲仗此剑杀尽天下小人。”
刘浑盯着孙策的脖子说：“我自九岁起，就开始杀人，亲手砍掉别人的脖子无数，你的脖子很好看…”
孙策回嘴道：“你的脖子很难看。”
刘浑立刻接话道：“你想把剑放在我的脖子上？”
不等孙策回嘴，周瑜抢上前去，夺下孙策的宝剑，插入鞘内，双手呈给刘浑。意味深长地说：“一把宝剑，小事一桩。成大事者，眼睛怎会如此小呢？”
一语双关，这话既嘲讽了刘浑，又点醒了孙策。
可惜刘浑的脸皮比城墙还厚，毫不介意地说，我手不方便，劳驾把剑拔出来，我看看，随即夸奖道：“好剑，好剑。我喜欢，归我了。”
孙策怒火万丈，但只能闷闷不乐，周瑜仍陪着笑脸，两旁的仆役掩嘴偷笑。
刘浑意犹未尽地扬起脸来，上下打量着周瑜，说：“你长得好英俊啊，顶上的金冠为你增色不少，不知我戴上如何？”
孙策猛地跳了起来，周瑜急忙紧紧拉住孙策的衣襟，连连使眼色，回身而对刘浑柔声说：“今日我来拜见你父亲，若不戴金冠，披头散发，则是对你父亲的大不恭，刘公子若是看上这个金冠，待拜访你父亲，我一定给你送上。”
刘浑无赖地说：“我有办法，那个谁谁谁…”刘浑用下巴指点着一个仆役，命令道：“把你地冠帽摘下来，与他换换。”
周瑜无奈地取下金冠，换上仆人的帽子，而刘浑在仆人的帮助下，带上金冠，扭扭身子，问仆人：“我戴上如何？”
仆人连声称赞，刘浑仍意犹未尽，把眼光再度转向孙策。
孙策怒火中烧，勉强压住火气，自牙缝里，一字一句的说：“我常听说玄德公待人仁厚，你真是他儿子吗？玄德公与我父亲相交甚厚，你如此待我，不怕我说与你父亲吗？”
刘浑脸色一沉，未及回答，一个差不多大的小孩，连滚带爬地跑进庭院，连声说：“会开完了，会开完了，他们马上回来。”
刘浑眯着眼睛，别有用心地问周瑜：“我这样待你，你是不是想揍我一顿。”
周瑜谦恭地回答：“哪里，刘公子与我来些孩子间的玩闹，我怎会在意？”
刘浑目光灼灼，问：“你如何称呼？”
“庐江舒人周瑜周公瑾。”
刘浑不再理会，转身招呼报信地小孩：“沮鹄，我俩上学时，我常常欺负你。你是不是特想揍我一顿？你以神灵的名义发誓，告诉我真话。”
沮鹄使劲点点头，答：“想。”
刘浑抬眼看看天色，心中暗暗计算，沉默了许久，刘浑温柔地说：“沮鹄，我也常常感到内疚。不过，我想到了一个减轻你我仇怨的办法。我现在两手被捆着，正好是你的机会，你可以狠狠揍我一顿，解解气。我以神灵的名义的誓，今后一定不报复你。如何？”
沮鹄咬着指头，答：“我不敢。”
刘浑继续劝解说：“我是我让你打得，我两手又捆着，不能还手，你正好可以放心出气，我以神灵的名义的誓，今后一定不报复你，你连这点血性也没有吗？”
话音刚落，沮鹄扑了上去，开始拳打脚踢，心情格外地舒畅。
一声断喝打碎了沮鹄的快乐：“畜生，竟敢殴打刘公子，反天了你。”
随即，青州右军师沮授出现在府门口，抢步上前，一脚踢翻了沮鹄，斥道：“刘公子偶有小错，才刚落难，你就如此待他，平日里，我是怎么教训你的？混蛋，看我打死你这个畜生。”
稍后，刘备迈步走进了府门，顿时，刘浑委屈的号啕大哭，趴在刘备脚下，连声叫唤：“父亲，父亲。”
刘备背着手，绕着刘浑转了两圈，看着刘浑头顶上的金冠，身前摆放的长剑，再别有意味地扫视了孙策周瑜一眼，讥笑道：“浑儿，别装了。子正，不关你孩子的事，停手。”
刘浑的哭声嘎然而止，刘备淡淡地指着地上的宝剑，头顶的金冠，说：“下次，吃完东西记得擦擦嘴。”
周瑜止不住打哆嗦，孙策此刻一阵阵心寒：原来，这个小孩激怒自己，就是想挨一顿打，搞这种苦肉计，好在父亲面前装委屈，让父亲怜惜，以减轻自己的处罚。只要自己忍不住动手，就会实现他所说的――让你们的事办不成功。
刘备微笑着打量着孙策周瑜，问：“府门仆役告诉我了，两位是孙文台派来的吧，你们年纪这么小，就被孙文台重托出使，那么其中必有孙文台的长子，才会让我不觉得被轻视，哪位是孙策？”
孙策急忙上前见礼，刘备不敢怠慢，还礼后答：“两位先到偏厅等侯，等我处理完这个逆子，再与二位相见。”
厅堂内，刘备听完刘浑讲述战况，站起身来连声夸奖：“好呀，刘浑此战，充分发挥了骑兵的作用。子正（沮授），刚才我们还谈到改革军制问题，骑兵具备强大的迂回机动性能。利用骑兵地机动性，不停的迂回到敌军后方，破坏敌军的补给线，乘势攻取敌军防守薄弱的环节。然后，与前线与敌军对峙的军队呼应，前后夹击，连续不断地瓦解敌军兵力。
“使用这种类似于蛙跳的战术，利用骑兵穿梭，我军就可立于不败之地。”
沮授皱起了眉头，没有附和。
本来，沮授跟来，打算严厉处置刘浑，可惜，加上自己孩子地那一幕闹剧，到让沮授无法开口。可是，沮授又不打算轻易放过刘浑，故此，正在两难。
“兵不过百，你知道什么意思吗？”还好，刘备紧接着谈到了刘浑的错误：“民间聚集兵力，不能过一百，过一百必须元老院批准，这是防止民间或者别有用心的作乱。你身为上位者，更该以身作则。遵守这项规定。否则，以后别人聚兵，就会拿你为先例。要求豁免。
“这一律法是我制定的，我无权违反，你去吧，去向军法官报道，接受审判，孩子，要有思想准备，怎么判决，我无权干涉。”
刘备说到最后，颇有点心情沉重，双手庶眼，声音呜咽。
“死罪”，沮授心头沉重，这本是他想劝解刘备做地，如今，真到了这一步，心中反而暗暗怜悯：“一员悍将啊，乱世来临，名将难求呀。”
“我去”，举手站起身来，准备护送刘浑到军法处。
刘浑断然拒绝。道：“怕我逃吗？我身为父亲的义子，随父亲转战南北，要连承担错误的勇气都没有，怎么配姓刘呢？军法处在哪我知道，不需要被人带路。”
沮授尴尬地站在那，无话可说。
刘浑走进厅门，转身对刘备交待说：“父亲，刚才那两个人，我试探了一下，那个孙策暴躁易怒，倒是容易对付。周瑜吗，需要父亲多在意，其人性格阴沉，能忍常人之不能忍，用起兵来，恐怕会突出奇兵，与他交手，需要小心再小心。”
刘备一声叹息：“孩子，你要是规矩点多好，中原大着哪，天下大着哪，仗，还有很多要打啊。”
沮授断然下了决心：“我去，跟军法处交待一下。”
刘备颓然回答：“王烈、田尚，要是言辞能够打动，当初也不会选他们当军法官。”
沮授回答：“待我去尽一份心力。”
看到刘浑远去，刘备捧起茶碗，忍了又忍，终于表示：“让他自己去吧，要是他真的自己走过去向军法官报到，或许，我还能救他一次。他要是就此潜逃，嗯，也由他去吧。”
孙策被请入大堂时，堂中只剩下了刘备，孙策心情一松：没有书记官，没有外人，这说明，刘备愿意在正式会谈前，单独与他们谈话。这是一件好事，正好可以私下里表达自己的意图。
刘备起身迎接，先顺手递上一把连鞘的金把马刀，歉意地说：“小儿顽劣，让你们见笑了，这把刀乃名匠师郑浑所制，名曰鹰翔，切金断玉，算是我赔偿你的。”
孙策毫不客气的接过马刀，抽出鞘来一看，刀身黑黢黢的，毫不起眼。刀把装饰也很俭朴，什么宝石珠玉都未镶嵌，整体一个鹰头的造型，撑开地双翅构成了刀护圈。
“好怪异的造型，刀把上有护手圈？”孙策脸色一黯，正想归还，周瑜连忙代他称谢，到让孙策不好开口。
刘备随后递上一个硬皮书函，道：“这是元老院新近商议的《青州邦联关系约法》，你们看看。”
表章中封页，简简单单写着“《青州邦联体系约法》”几个大字。翻开表章，里面详细介绍着青州对自己的盟友、藩属国、仆从国的关系、地位与利益的约定。
“大汉历396年四月，青州与各依附的部族（藩属国）、仆从国元老相商，初步确定此《青州邦联权利义务盟约书》，以明确各加盟城邦彼此间的政治关系和地位。确定各自应尽的义务以及该享受的权利”第二页除了这句话以外，全是各部族、各郡县元老签名，密密麻麻布满了整个书页。
随后的约书章节里，首先约定了青州大元老院议席分配。青州、出云以郡为单位，每郡父老派遣三人进入元老院。各依附城邦、部族、仆从国和藩属国，可以派遣三名元老加入青州大元老院，这些人将代表部族的声音，表达部族的利益，声张部族地权利。
其次，加入青州大元老院的各藩属国仆从国元老，将本着部族酋长，藩属国国王推荐三分之一，部族民众选举三分之一，元老院挑选部族贤能任命三分之一的原则进行。
越往下看，孙策越为惊心：从目前的几个藩属国来看，公牛部族、飞鹰部族和天马部族、白羊部族，以及其后的库莫奚（辽东高句丽从属）部族，都是属于被收服的半开化部族。通过这个约书，青州将通过向半开化部族输入先进地文明成果（商品、文化以及行政管理经验），通过经济互惠互利，政治军事同盟，宗教和文化控制，逐步将他们纳入本国地统治秩序和文明体系。
在这个同盟结构中，青州、出云处于支配地位。约书规定：各盟友之间不许相互结盟，而必须以青州为中介，即各自与青州结盟，然后实现整个政治群体的总同盟。盟友之间发生的纠纷争端，也不能相互采取敌对行为。而要通过青州政府地元老院来仲裁和处理。
如此一来，青州元老院就成了整个同盟体系的枢轴，起着决定外部进攻方向，保持内部平衡的关键作用。
与此同时，青州出云也给予藩属国平等的权力和地位。藩属国的臣民与本国子民一体同视，拥有平等地位，各藩属国家和部落拥有独立的征税权、行政管理权，自行管理内部事务。然而，司法裁判权、宗教信仰权、军队管辖权仍归宗主国管理。
这里面，唯一特殊待遇的是三韩国家。三韩被辰韩统一后，由于辰韩与出云签订的同盟协议是以盟友的身份加入邦联，所以他比藩属国拥有更多的平等待遇，比如司法管辖权、征税权、行政权力全归自己所有。然而，这个盟友并不是与青州平等的，他的军队指挥权，归青州督军府统一管理。由于具备了这种特殊地位：故此称他为仆从国。
对于宗主国的义务，青州也给他们自由的选择权力，藩属国可以选择支付税金，也可以选择提供兵役，为元老院服务。
（需要说明的是，这项元宝对以后影响极大，一般而言，由于藩属国较穷，同时，服兵役能让他们与青州出云居民处于一视同仁地平等地位，有了战功又可以获得功民待遇甚至爵位，让这些勇猛善战的民族感到骄傲和自豪，并肩作战的经历又可以让他们在宗主国有功民会社撑腰，便于他们融入宗主国。故而藩属国百姓基本上选了后者，后世又把其称为“血税”或者“兵税”）。
邦联制情况下的青州兵分为四个作战序列，第一作战序列为常备兵，为青州正式兵团。第二作战序列为各仆从国、藩属国的部队。第三作战序列为青州各郡县乡民警卫队。第四作战序列为功民队，主要是各郡县退役官兵组成的后备役士兵。
约书中还规定，服完兵役地藩属国士兵，一旦获得军功，则成为功民阶层，他们有两个选择：一个是回到故乡，成为部族的上层管理阶级，作为预备役士兵，等待再次被征召或者领导部族向宗主国*拢；另一个选择是留在宗主国功民会社中，作为一个佣兵，在宗主国安家立业。约书元宝：宗主国与藩属国之间，有功民身份的居民可自由迁徙，自由商贸，不受任何限制。宗主国与藩属国皆承认其功民的身份，给予其同等的功民待遇。